Kiire elukalliduse tõus sunnib poliitikuid otsima lahendusi inimeste toimetuleku parandamiseks. Ühe meetmena pakkusid Eesti kaupmehed välja, et riik võiks alandada toiduainete käibemaksu. Poliitikud on aga skeptilised ja väidavad, et see ei tooks soovitud tulemust, vaid suurendaks ainult auku riigieelarves.  

Tartu Ülikooli teadlased tegid nüüd ülevaate varasemast teaduskirjandusest, mis uurisid toiduainete käibemaksu alanduse mõju. Tartu Ülikooli ökonomeetria lektor Luca Alfieri rääkis, et olemasoleva kirjanduse mõistmine on vajalik samm enne, kui saaks üldse edasi minna näiteks stsenaariumianalüüsi või simulatsioonidega, mis keskenduksid konkreetselt Eestile.

Värskes kirjanduse ülevaates vaatlesid teadlased 19 uuringu andmeid. Valimisse kuulusid Eesti, Läti, Leedu, Iirimaa ja teised väiksemad või keskmise suurusega riigid, tööd avaldati aastatel 2015 kuni 2025. Autorid soovisid välja selgitada tegeliku hinnalanguse ulatuse erinevate poliitikate rakendamisel.

Lühidalt: selgus, et tarbijad võidavad maksumuudatustest harva.

Tartu Ülikooli Aasia uuringute teadur Anastasia Sinitsyna rääkis, et väikestes riikides kulutavad inimesed oma sissetulekust toidule suurema osa kui suurtes riikides. Lihtsustatult öeldes jätab keskmine Eesti tarbija toidupoodi palju suurema osa oma sissetulekust kui näiteks keskmine sakslane. Seetõttu võib toidumaksude arutelu Eestis olla olulisem ja tundlikum. Lisaks on väikesed majandused rohkem avatud ülemaailmsele turule.

"Mõnikord on see kasulik, kuid see tähendab ka seda, et kohalikud tarbijad on rohkem mõjutatud globaalsetest toiduhindade muutustest. Seega on nad justkui kahekordse surve all ja igasuguseid käibemaksumuudatusi, eriti esmatarbekaupade puhul, tuleks väga hoolikalt planeerida," märkis Sinitsyna.

Põhjus, miks maksumuudatus ilmselt Eestis soovitud tulemust ei tooks, seisneb selles, et Eesti on väikse majandusega riik. Luca Alfieri selgitas, et väikesed avatud majandused ei saa mõjutada rahvusvahelisi hindu, mistõttu on nad ka haavatavamad väliste ehmatuste suhtes, mis on viimastel aastatel maailma raputanud.

"Sellises olukorras on piisava eelarveruumi säilitamine hädavajalik. Käibemaksu või muude maksude muutused võivad mõjutada riigi kogutulusid, mistõttu nõuavad sellised otsused väikestes avatud majandustes eriti hoolikat kaalumist," ütles Alfieri.

Restoranides hinnad ei langenud

Kirjanduse ülevaatest selgus, et tarbijate ostujõu suurendamise asemel toidab maksulangetuspoliitika sageli ettevõtteid, eriti toitlustussektoris. Leedu ja Iirimaa andmed näitasid, et restoranides ei kukkunud hinnad maksulangetuse peale kohati üldse.

Seevastu põhitoiduainete puhul märkasid teadlased mõnevõrra paremat hindade kohandumist. Leiva, teraviljatoodete ja piima hinnad reageerisid Poolas maksumuudatustele tugevamalt. Samas nõudis selline tulemus riigilt märgatavat rahalist panust.

Poola kaotas 2022. aastal juurutatud toidukaupade nullprotsendilise käibemaksu tõttu eelarvest 8,5 miljardit zlotti ehk umbes kaks miljardit eurot, mis moodustas SKP-st 0,3 protsenti. Samas paranes ostujõud selle arvelt järgnenud kuudel 0,7 protsendi võrra. Maksulangetuse mõju kirjeldanud töö autorid rõhutasid samas, et võit poleks olnud ilmselt sedavõrd suur konkurentsi- ja tarbijakaitseameti ulatusliku jälgimiseta.

Samas ei täida poliitika ülevaate põhjal siiski oma peamist sotsiaalset eesmärki ehk rikkuse ümberjagamist, vaatamata sellele, et madalama sissetulekuga leibkonnad kulutavad toidule suurema osa oma eelarvest. Potentsiaalse kasu nullib poodide ebaühtlane hinnalangus.

Eri riikidele mõjub erinevalt

Euroopa Liidu riikide andmed toovad poliitika mõjus esile suured piirkondlikud käärid. Eestis ja Bulgaarias ulatub tarbijateni jõudev rahaline võit maksumaksja vaatest vaevalt viie protsendini. Samal ajal säästavad Portugali ja Küprose majapidamised maksudelt lausa veerandi võrra rohkem. Iga väikeriigi turg reageerib seejuures sõltuvalt kohalikust konkurentsist erinevalt.

Esmatarbekaupade maksude langetus näib esmapilgul kirjanduse põhjal õiglane samm, aga tegelikkuses jagunevad hüved turgudel äärmiselt ebaühtlaselt ja soosivad pigem vahendajaid. Piirikaubandus muudab süsteemi veelgi haavatavamaks, meelitades raha odavamatesse naaberriikidesse.

Anastasia Sinitsyna rääkis, et inimeste ootus on väga lihtsustatud: maksud langevad, misjärel langevad ka kohe hinnad. Tegelikkus on aga midagi muud.  "On mitmeid põhjuseid, miks me ei näe ka teiste riikide kogemuse põhjal täielikku ülekandumist," lausus ta.

Ka Eestis ei määra tema sõnul tarbijale lõpphinda ainult maksud. Hinna kujunemist mõjutavad lisaks energiakulud, ladustamine, palgad, üür, pakendamine, impordikulud ja paljud muud tegurid.

"Kui need kulud kasvavad – ja need kasvavad, eriti energiakulud –, võib maksulangetus lihtsalt nende kasvavate kulude alla nii-öelda ära kaduda. Nii võib näiteks piima lõpphind jääda samaks või isegi tõusta. See ei tähenda tingimata, et kauplused teenivad lisakasumit. Ütleksin, et maksulangetus on üks võimalik lahendus ja viis tarbimise toetamiseks, kuid see toimib paremini stabiilsemas ja prognoositavamas majanduskeskkonnas," ütles Sinitsyna.

Luca Alfieri sõnul on samas liigne lihtsustatus omistada samaks jäänud hindu üksnes jaemüüjate kasumijanule. Ülekandumise määr sõltub suuresti turustruktuurist ja konkurentsiolukorrast, mis erineb riigiti ja tootekategooriate lõikes. "Eesti kohta kindlate järelduste tegemiseks oleks vaja täiendavaid uuringuid ja simulatsioone," ütles Alfieri.

Võimalikud poliitikameetmed

Ta rääkis, et nende ülevaade viitab mitmele võimalikule poliitikameetmele, mis võivad olla tõhusamad või paremini sihitud kui käibemaksu langetamine. Nende hulka kuuluvad sihitud rahalised toetused madala sissetulekuga leibkondadele, toiduabiprogrammid või otsesed toetused teatud tervislikele toodetele.

"Igaüks neist võib aidata parandada toidu kättesaadavust, ilma et peaks lootma hinnalangusele, mis ei pruugi tarbijani täielikult jõuda. Samas oleks enne kindlate poliitikajärelduste tegemist kasulik teha täiendavaid analüüse ja simulatsioone just Eesti kohta," ütles Luca Alfieri.

Antud tulemuste valguses soovitavad teadlased valitsustel lausalistest maksulangetustest loobuda. Riigikassasse laekumata jäänud tulude eest saaks rahastada palju sihitumaid sotsiaalmeetmeid. Näiteks toimiksid otsetoetused madala sissetulekuga peredele tõhusamalt. Samuti täidaksid eesmärki paremini toiduabiprogrammid.

Kuigi üldine toidukaupade maksulangetus analüüsi põhjal eesmärki ei täida, näevad teadlased potentsiaali tervishoiuvaldkonnas. Diferentseeritud maksumäärad aitavad suunata inimeste tarbimisharjumusi ja edendada rahvatervist. Küllastunud rasvade maksustamine ning puu- ja juurviljade ostu doteerimine toob ühiskonnale mitmekülgset kasu. Muutused toidulaual on uuringute põhjal sellisel juhul märgatavad.

Rootsi teadlaste mudelid prognoosivad lisaks, et kui tervislik toit on odavam, elavad ka inimesed pikemalt tervena. Rasvamaks koos madalama puu- ja köögiviljatoodete käibemaksuga aitaks Rootsis igal aastal ära hoida üle 2000 toitumisega seotud surma. Ühtlasi vähendaksid sellised sammud põllumajanduse saastet ja kasvuhoonegaaside heitkoguseid. Hollandi uuringud viitavad samuti positiivsetele keskkonnamõjudele.

Anastasia Sinitsyna rääkis, et reisib seoses oma tööga palju. Sageli uurib ta teisi riike külastades, mida teavad sealsed inimesed Eestist. Vastusena kõlab sageli e-valitsemine ehk siis Eestit tuntakse digiriigina.

"Teiseks aga on Eesti tuntud oma teaduspõhiste ja andmetele tuginevate poliitikate poolest. Usun, et meie kui teadlaste vastutus on pakkuda poliitikakujundajatele teaduslikku alust otsuste tegemiseks, eriti nii olulistes sotsiaalsetes küsimustes nagu käibemaks ja toidumaksustamine," rõhutas Sinitsyna.

Analüüs on osa projektist "Rahvastiku tasakaalustatud toitumise edendamine", mida rahastab Eesti Teadusagentuur.

Ülevaade tugineb järgnevatele uuringutele:

Benedek, D., de Mooij, R. A., Keen, M., & Wingender, P. (2020). Varieties of VAT pass through. International Tax and Public Finance, 27(4), 890-930.
Bernal, A. (2018) Do Small Value-Added Tax Rate Decreases on Groceries Imply Lower Prices for Consumers?, Eastern European Economics, 56(1), 81-98 Broeks, M. J., Biesbroek, S., Over, E. A. B., van Gils, P. F., Toxopeus, I., Beukers, M. H., & Temme, E. H. M. (2020). A social cost-benefit analysis of meat taxation and a fruit and vegetables subsidy for a healthy and sustainable food consumption in the Netherlands. BMC Public Health, 20, 1-12.
Caro, J. C., Valizadeh, P., Correa, A., Silva, A., & Ng, S. W. (2020). Combined fiscal policies to promote healthier diets: Effects on purchases and consumer welfare. Plos one, 15(1), e0226731.
Caroll, J. (2025). VAT rate changes and pass-through.  Evidence from the Irish hospitality and tourism industry. Irish Fiscal Advisory Council. Working paper n° 27, October.
Cevik, S. (2023). Dining and wining during the pandemic? A quasi-experiment on tax cuts and consumer spending in Lithuania. International Monetary Fund. Working paper 23/188, September.
Ejelöv, E., Nässén, J., Matti, S., Elinder, L. S., & Larsson, J. (2025). Public and political acceptability of a food tax shift–An experiment with policy framing and revenue use. Food Policy, 130, 102772.
Gaarder, I. (2019). Incidence and distributional effects of value added taxes. The Economic Journal, 129(618), 853-876.
Hagenaars, L. L., Fazzino, T. L., & Mackenbach, J. D. (2024). Giving fruits and vegetables a tax break: lessons from a Dutch attempt. Public Health Nutrition, 27(1), e70.
Jaworski, K., & Olipra, J. (2025). Cutting VAT rate on food products in a high-inflation environment. Does it work out?. Food Policy, 131, 102816.
Klenert, D., Funke, F., & Cai, M. (2023). Meat taxes in Europe can be designed to avoid overburdening low-income consumers. Nature Food, 4(10), 894-901.
Lyssiotou, P., & Savva, E. (2021). Who pays taxes on basic foodstuffs? Evidence from broadening the VAT base. International Tax and Public Finance, 28(1), 212-247.
Moberg, E., Säll, S., Hansson, P. A., & Röös, E. (2021). Taxing food consumption to reduce environmental impacts–Identification of synergies and goal conflicts. Food Policy, 101, 102090.
Nipers, A., & Pilvere, I. (2017). Assessment of value added tax reduction possibilities for selected food groups in Latvia. In International scientific conference rural development 2017 (pp. 1225-1231).
O'Donoghue, C., Li, J., Cserháti, I., Elek, P., Keresztély, T., & Takács, T. (2018). The distributional impact of VAT reduction for food in Hungary: Results from a Hungarian microsimulation model. International Journal of Microsimulation, 11(3), 2-38.
Parliament Budget Office of Ireland. (2023). Hospitality and Tourism: Analysing the Rationale for Reduced VAT. Publication 35 fo 2023, Houses of the Oireachtas, Dublin.
Saha, S., Nordström, J., Scarborough, P., Thunström, L., & Gerdtham, U. G. (2021). In search of an appropriate mix of taxes and subsidies on nutrients and food: a modelling study of the effectiveness on health-related consumption and mortality. Social Science & Medicine, 287, 114388.
Springmann, M., Dinivitzer, E., Freund, F., Jensen, J. D., & Bouyssou, C. G. (2025). A reform of value-added taxes on foods can have health, environmental and economic benefits in Europe. Nature Food, 6(2), 161-169.
Turrini, A., Guigue, J., Kiss, Á., Leodolter, A., Van Herck, K., Neher, F., Leventi, C., Papini, A., Picos, F., Ricci, M., & Lanterna, F. (2024). Tax expenditures in the EU: Recent trends and new policy challenges. European Commission, Directorate-General for Economic and Financial Affairs. Discussion paper 212, October.